01.引言

保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性，加強重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》建立國家公園體制的重要內(nèi)容。習近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中寫到，中國實行國家公園體制，是推進自然生態(tài)保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。

應當注意到，風景名勝區(qū)是根植于我國歷史文化傳統(tǒng)、代表中國自然文化遺產(chǎn)價值的重要承載[1]，是我國自然保護地體系的獨立類型[2]，與社會經(jīng)濟發(fā)展密不可分，在建立以國家公園為主體的自然保護地體系過程中，仍需進一步研究風景名勝區(qū)的功能定位。

丹霞山風景名勝區(qū)又稱“中國紅石公園”，于1988年獲國務院批準為第二批國家級風景名勝區(qū)，2004年獲聯(lián)合國教科文組織批準為全球首批世界地質(zhì)公園，2010年列入世界自然遺產(chǎn)名錄，是“中國丹霞”地貌的命名地，是創(chuàng)建國家南嶺公園的重要組成部分。丹霞山風景名勝區(qū)近年來踐行“兩山理論”，一方面加強生態(tài)景觀資源的保護培育與修復，另一方面也在探索資源的科學合理利用。2012年《丹霞山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2011～2025）》獲國務院同意后，較好指導了風景區(qū)的保護與利用，但在管理層面的“可操作性”有所欠缺。本文以《丹霞山風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃》為例，探索國家公園建設背景下風景名勝區(qū)保護利用的詳規(guī)編制重點、方法，包括生態(tài)景觀修復、社區(qū)建設、游賞系統(tǒng)策劃等，探索建立資源保育及人類活動的詳細規(guī)劃管控體系。

02.風景名勝區(qū)規(guī)劃回顧

2.1 相關文件表述

（1）風景名勝區(qū)方面

我國自1981年國務院批轉(zhuǎn)《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》、1982年國務院公布第一批44個國家重點風景名勝區(qū)，開啟了我國風景名勝區(qū)的保護和發(fā)展。1985年國務院頒布《風景名勝區(qū)管理暫行條例》、1987年建設部發(fā)布《風景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法》，標志我國風景名勝區(qū)制度初步建立。該階段缺乏風景名勝區(qū)規(guī)劃的編制及審批依據(jù)。

1999年《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》實施，奠定了風景名勝區(qū)規(guī)劃體系，提出重點建設地段可增編控制性詳細規(guī)劃或修建性詳細規(guī)劃。2006年的《風景名勝區(qū)條例》則明確詳細規(guī)劃應確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目選址、布局與規(guī)模，并明確建設用地范圍和規(guī)劃設計條件。該階段風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃重點針對建設地段、建設項目進行編制。

2018實施的《風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃標準》則認為風景區(qū)詳細規(guī)劃與城市詳細規(guī)劃存在很大差異，既包含自然環(huán)境內(nèi)容又包括人工建設內(nèi)容，既針對景觀類用地又針對建設類用地，其重點是明確和落實風景區(qū)的保護、利用和建設行為。按照現(xiàn)行標準，風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃需要兼顧自然與人工的內(nèi)容，規(guī)劃重點也要關注風景區(qū)的保護，是對原有規(guī)劃標準的完善。

（2）國家公園方面

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次提出建立國家公園體制，要求保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2017年《建立國家公園體制總體方案》提出建立社區(qū)共管機制，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，引導合理規(guī)劃建設入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。國家公園對自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)保護及社區(qū)建設方面的相關要求對編制風景名勝區(qū)規(guī)劃具有指導意義。

（3）世界遺產(chǎn)公約

按照《實施<世界遺產(chǎn)公約>操作指南》（2019年版），人類活動與生物、文化多樣性是相互依存的，指南認為如果人類活動具有生態(tài)可持續(xù)性，也可以與同自然區(qū)域的突出普遍價值一致，對丹霞山風景名勝區(qū)實現(xiàn)世界自然遺產(chǎn)保護承諾也有很強的引導作用。

2.2  相關學術(shù)研究

世界范圍來看，美國于1872年建立世界上第一個國家公園——黃石國家公園，國家公園作為一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措而在全球得到普遍認可和蓬勃發(fā)展[3]，國內(nèi)學者從資源評估、環(huán)境影響、發(fā)展模式、規(guī)劃和運營管理5個方面總結(jié)國外近三十年國家公園領域研究進展[4]，也有針對美國國家公園在發(fā)展歷程、規(guī)劃體系、管理制度、法規(guī)體系[5、6]等方面的系統(tǒng)研究。2017年以來，隨著《建立國家公園體制總體方案》的印發(fā)，以及三江源國家公園、大熊貓國家公園等國家公園體制試點區(qū)向社會公布總體規(guī)劃方案，學者對我國國家公園的系統(tǒng)規(guī)劃、空間管控、社區(qū)建設等方面進行了探討[7-8]，并分析了風景名勝區(qū)在當前自然保護地體系中的處境及未來發(fā)展可能[9-10]。

《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》實施以來，我國開展了風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃及相關研究，有學者通過問卷調(diào)查的方式發(fā)現(xiàn)我國風景名勝區(qū)普遍存在缺少詳細規(guī)劃指導或詳細規(guī)劃覆蓋不全的情況[11]，已經(jīng)編制的詳細規(guī)劃則存在指導性、原則性內(nèi)容較多，具體化、強制性內(nèi)容較少，可操作性不強的問題[12]，這一階段總體來說缺少詳細規(guī)劃對應的規(guī)范文件，規(guī)劃層次不健全，規(guī)劃難以實施管理[13]?！讹L景名勝區(qū)詳細規(guī)劃標準》實施后，部分風景資源大省制定了本省的詳細規(guī)劃編制報批暫行規(guī)定，關注核心景區(qū)、重要保護區(qū)、重要景點和重點開發(fā)建設區(qū)[14]，也在社區(qū)建設[15]等方面進行了規(guī)劃實踐的探索，總體上仍以建設活動為規(guī)劃的關注重點。

03.丹霞山風景名勝區(qū)面臨的問題

3.1  丹霞山獨特的景觀資源、地質(zhì)地貌、生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的影響

隨著景區(qū)范圍內(nèi)人類生產(chǎn)生活范圍的擴張，景區(qū)外圍有林木遭受破壞，景區(qū)內(nèi)部有違法開發(fā)的旅游設施，村屬山林被承包種植速生桉等經(jīng)濟林，錦江、湞江沿岸也有旅游服務設施搶占岸線的情況，不僅破壞了富有丹霞特色的景觀風貌，也對部分野生動植物的生存空間產(chǎn)生影響。

3.2  游賞系統(tǒng)未能與世界自然遺產(chǎn)的保護要求相匹配

丹霞山風景名勝區(qū)共有7個分景區(qū)，目前僅系統(tǒng)開發(fā)丹霞景區(qū)及巴寨景區(qū)，錦江風光帶以自發(fā)形成的農(nóng)家樂等小型鄉(xiāng)村旅游項目為主，整體旅游開發(fā)程度較低，道路交通、游客服務等旅游設置配套不能滿足景區(qū)長遠的發(fā)展需求。

3.3  原住民生產(chǎn)生活方式與丹霞山的保護發(fā)展存在矛盾

丹霞山可考證的發(fā)展歷史可追溯至6000年前的新時期時代，原住民延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)耕活動及其營造的成片良田是丹霞文化和丹霞景觀的重要組成，但居民活動廣度及強度的增加，影響了丹霞特色生態(tài)及地貌的保育，也造成了禽畜養(yǎng)殖及垃圾處理等多種環(huán)境污染風險。

3.4  缺少對資源保育與人類活動引導的詳細規(guī)劃管控手段

《總體規(guī)劃》實施以來，較好指導了景區(qū)發(fā)展，但后續(xù)的生態(tài)修復、風景資源保育、游賞等保護行為，以及旅游項目設施建設、鄉(xiāng)村房屋等建設行為，缺少具有效力的詳細規(guī)劃在空間上進行管控。

04.丹霞山風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃的探索

4.1  建立丹霞生態(tài)景觀資源修復體系

（1）將生態(tài)景觀資源的評估與修復納入規(guī)劃框架

按照《風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃標準》，詳細規(guī)劃的景觀保護與利用規(guī)劃中，應包括景觀與自然生態(tài)保育、景觀環(huán)境整治與提升等內(nèi)容，但章節(jié)整體仍以落實總體規(guī)劃景觀保育要求，策劃景點、景群和景線利用等內(nèi)容為主。

本次規(guī)劃結(jié)合生態(tài)修復理念和丹霞山面臨的現(xiàn)狀保護問題，增加了生態(tài)景觀修復的專項內(nèi)容，在風景名勝區(qū)保護和發(fā)展的框架基礎上，進一步提出修復內(nèi)容，是對風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃框架完善的有益探索。

生態(tài)景觀修復章節(jié)深入研判丹霞山生態(tài)景觀破壞情況，基于資源本體和資源環(huán)境兩個方面，對不同的類別對象進行分析，得出生態(tài)景觀破壞的具體情形，結(jié)合生物、化學及物理手段，提出針對性的生態(tài)修復措施。

（2）對標世界自然遺產(chǎn)遴選標準，判斷丹霞山生態(tài)景觀資源保護重點

對照“中國丹霞”提名世界自然遺產(chǎn)的4項遴選標準，包括標準vii包含絕妙的自然現(xiàn)象或具有獨特自然美和美學重要性的地區(qū)、標準viii地球演化史中重要階段的突出例證、標準ix突出代表了陸地、淡水、海岸和海洋生態(tài)系統(tǒng)及動植物群落演變、發(fā)展的生態(tài)和生理過程和標準x生物多樣性原地保護的最重要的自然棲息地，具有突出的普遍價值的瀕危物種棲息地，識別廣東丹霞山典型資源特征，判斷丹霞山風景名勝區(qū)的生態(tài)景觀資源保護重點為丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動植物種和生物譜系。其中丹霞景觀方面為山峰、崖壁、峽谷、瀑布、河流、湖泊以及廣為覆蓋的植被等丹霞景觀資源的保護與修復，地質(zhì)地貌方面為壯年中晚期簇群式峰叢峰林型丹霞地質(zhì)地貌的保護與修復，動植物種方面為熱帶物種資源的保護與修復，生物譜系方面為丹霞生物譜系的保護與修復。

（3）針對受影響資源提出修復方案

通過評估，丹霞山的丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動植物種受到影響，項目從本體修復、用地調(diào)整、設施配套等方面提出要求，協(xié)調(diào)相關規(guī)劃和工程。

結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研、環(huán)保督查及生態(tài)干擾分析，判斷得出風景區(qū)在丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動植物種三個方面受到影響，大致可概括為尾礦庫、生態(tài)園、錦江、山林和村莊等5個對象。

經(jīng)過問題研判，與風景區(qū)管委會及鎮(zhèn)、村探討解決方案，規(guī)劃對上述問題在生態(tài)修復方面進行技術(shù)引導，從本體修復、用地協(xié)調(diào)及設施配套等方面提出規(guī)劃要求，為相關生態(tài)景觀修復規(guī)劃和工程落地提供支撐。

例如山林生態(tài)系統(tǒng)修復，以丹霞梧桐群落、木莢紅豆等特有種和珍稀種為主，應用潛在植被理論，人工輔助群落與樹種搭配，重點培育南亞熱帶季雨林、亞熱帶丘陵常綠闊葉林等廣東丹霞山典型植物群落，逐步修復為生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性和多層性突出的森林生態(tài)系統(tǒng)。

又如鉛鋅礦尾礦庫修復，采用原位基質(zhì)改良和直接植被的方法實施生態(tài)修復工程。基于尾礦庫的覆土區(qū)和尾砂區(qū)表現(xiàn)為強酸性、高酸化潛力及存在大量游離酸性離子的特征，對表層與深層基質(zhì)實施全過程酸化控制，引入與培育有益微生物，切斷產(chǎn)酸途徑，持續(xù)改良土壤。利用“生態(tài)浮床”技術(shù)，選擇黑麥草、高羊茅、斑茅等作為核心植物，形成穩(wěn)定的自行繁衍的植物群落，改良富含重金屬和強酸性水的尾砂，將庫區(qū)淤泥灘面和水面建成生態(tài)濕地公園，使尾礦庫融入丹霞山風景名勝區(qū)。

4.2  推動與丹霞山生態(tài)保護相協(xié)調(diào)的社區(qū)建設

（1）確定社區(qū)建設原則及分類

規(guī)劃確定生態(tài)保護、底線落實、適度發(fā)展的丹霞山社區(qū)建設原則，延續(xù)總體規(guī)劃將保護培育分級與社區(qū)控制相結(jié)合的思路，在特級保護區(qū)及一級保護區(qū)中不設置社區(qū)；在二級和三級保護區(qū)中將人口規(guī)模小、區(qū)位偏遠交通不便、存在環(huán)境影響的自然村確定為縮小型居民點，將人口規(guī)模適中、具有一定歷史文化等旅游資源及總體規(guī)劃中的服務點確定為控制型居民點，對計劃有重點建設項目及總體規(guī)劃中的服務中心確定為聚居型居民點；此外，結(jié)合地方訴求和村民意愿，確定外遷型居民點。最終，規(guī)劃確定居民點外遷1個、逐步縮小9個、控制規(guī)模54個以及適度發(fā)展1個。

（2）嚴控村莊規(guī)模、合理確定村莊新增宅基地

對5個鎮(zhèn)、13個行政村的村民進行訪談調(diào)研，項目組發(fā)現(xiàn)雖然土地利用總體規(guī)劃的居民點用地規(guī)模能滿足村民的建設需求，但缺乏詳細規(guī)劃作為建設依據(jù)，風景區(qū)內(nèi)存在違規(guī)建設宅基地及大量已批未建的情況。

規(guī)劃積極銜接國家公園對社區(qū)建設的發(fā)展思路，控制村民的生產(chǎn)生活邊界，明確歷史分戶欠賬以及總體規(guī)劃期限內(nèi)新增分戶需求。規(guī)劃對分戶需求用地進行空間布局的引導，支撐后續(xù)鄉(xiāng)村規(guī)劃切實解決村民宅基地問題。

（3）為村民生產(chǎn)生活方式改變提出規(guī)劃指引

規(guī)劃制定產(chǎn)業(yè)正負面清單，落實本次詳細規(guī)劃保護培育專項的要求，包括生態(tài)體驗和環(huán)境教育、手工藝品生產(chǎn)、農(nóng)家樂、旅館、采摘等正面清單，以及狩獵、養(yǎng)殖、紡織等負面清單，全面梳理139個意向項目、重點謀劃26個近期可實施重點項目，為村民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)活動提供平臺，鼓勵村民參與生態(tài)景觀友好的旅游發(fā)展項目。

本次規(guī)劃在對風景區(qū)內(nèi)社區(qū)進行分類調(diào)控的同時，謀劃丹霞山風景名勝區(qū)北門及南門旅游小鎮(zhèn)。規(guī)劃建設具有生產(chǎn)活力、環(huán)境魅力的入口社區(qū)，設置游客服務中心，配套餐飲、休閑娛樂等功能，增強對風景區(qū)內(nèi)村民的吸引力，鼓勵其主動外遷至入口社區(qū)定居，并提供具有發(fā)展前景的就業(yè)崗位。此外，入口社區(qū)還可以承接風景區(qū)內(nèi)停車場等與風景名勝區(qū)保護發(fā)展目標不符的功能進行外遷，進一步提高風景區(qū)發(fā)展質(zhì)量。

4.3  建立與世界自然遺產(chǎn)要求匹配的游賞系統(tǒng)

（1）確定丹霞山游賞系統(tǒng)框架

項目結(jié)合《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》等文件要求，確定了客體、主體和支撐要素相統(tǒng)一的丹霞山游賞系統(tǒng)。其中客體指代風景名勝資源，分級分類進行保護培育及合理開發(fā)；主體指代游客，需要平衡保護和利用的關系，滿足多層次、多類別的游賞需求；支撐要素則包括游憩及生活設施，是意境營造與活動體驗提升的重要保障。

（2）構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌的游賞系統(tǒng)

以“景城一體”的思路，加強韶關中心城區(qū)及周邊縣城對大部分住宿、娛樂功能的分擔，外圍環(huán)丹地區(qū)承載主要旅游項目建設及村莊外遷人口，建設北門和南門“入口社區(qū)”，提供住宿、娛樂和景區(qū)交通中轉(zhuǎn)功能，吸納部分景區(qū)原住民。

（3）構(gòu)建生態(tài)立體的游賞交通系統(tǒng)

規(guī)劃以馬拉松道、綠道、古驛道、自行車道、旅游步道“多道聯(lián)合”，對不同功能的快慢交通系統(tǒng)提出具有差異化的斷面和配套設施要求，構(gòu)筑全域生態(tài)游賞系統(tǒng)的骨架，提升游客旅行體驗，保障村民生產(chǎn)生活。

（4）完善服務配套設施

充分考慮風景區(qū)內(nèi)保留居民點中村民的生產(chǎn)生活需求，按照風景名勝區(qū)及分景區(qū)兩個層次，以生態(tài)友好、景觀協(xié)調(diào)的理念設計并配套交通、游覽、餐飲、住宿、購物、娛樂等旅游服務設施，配套行政、教育、醫(yī)療、文體等居民服務設施，明確各項設施的空間布局位置及建設規(guī)模。

4.4  建立資源保育與人類活動的詳細規(guī)劃管控體系

（1）加強人類活動強度的分級管控

規(guī)劃從人類活動范圍和活動內(nèi)容兩個方面考慮，概括為無人類活動、特定人類活動、少量人類活動及適量人類活動等四個等級，分別對應特級、一級、二級和三級保護區(qū)，在空間上將人類活動與風景保護分級相統(tǒng)一，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活空間的合理布局和資源可持續(xù)利用。

（2）考慮生態(tài)景觀資源保育的分類管控

規(guī)劃研究丹霞山生態(tài)和風景資源特征，在文本描述的基礎上梳理出可以在空間上進行管控的要素，結(jié)合對總體規(guī)劃資源評價體系的優(yōu)化，本次規(guī)劃以永續(xù)利用為目標提出科學合理的管控分類，具體包括生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)、史跡保護區(qū)、風景游覽區(qū)（細分為一級、二級、三級）、風景恢復區(qū)和發(fā)展控制區(qū)等六類風景保護區(qū)。

（3）關鍵節(jié)點控制

對位于風景區(qū)入口、交通節(jié)點、重要觀景點以及近期具有投資開發(fā)意向的項目，規(guī)劃以概念設計方案的形式擬定平面布局方案及建設指標，對建筑布局和建設控制要點提出控制要求，協(xié)調(diào)周邊自然生態(tài)環(huán)境，對新建建筑風貌控制、古村落保護等關鍵內(nèi)容進行引導。

（4）以圖則對各類要素進行詳細管控

將各專項內(nèi)容中的保護、修復和發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)譯為具有空間屬性的內(nèi)容，通過詳細規(guī)劃圖則在空間上進行定位、定界落實，匹配管控要求。風景區(qū)詳細規(guī)劃可管控的內(nèi)容可分為建設要素及非建設要素，其中建設要素類似城鎮(zhèn)地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，對用地及設施的經(jīng)濟指標和布局進行管控；而非建設要素則包括了景區(qū)管理、生態(tài)景觀修復、游賞等行為，按照專項的分類和項目要求形成空間對應的管控措施。

05.結(jié)語

風景名勝區(qū)作為我國壯麗風景與深厚文化的集中體現(xiàn)，在1982年設立首批國家級風景名勝區(qū)以來，為我國生態(tài)風景資源的保育及社會經(jīng)濟發(fā)展起到巨大作用。隨著國家公園相關的體制機制建立，十大國家公園體制試點的探索，我國國家公園建設進入實質(zhì)階段。

2020年7月，國家林草局下發(fā)《關于切實加強風景名勝區(qū)監(jiān)督管理工作的通知》（保監(jiān)字〔2020〕41號），“風景名勝區(qū)是我國自然保護地體系建設的重要組成部分，在保護和傳承自然遺產(chǎn)、建設生態(tài)文明和美麗中國中發(fā)揮著重要作用?！蓖?月，國家林草局印發(fā)《關于加強和規(guī)范自然保護地整合優(yōu)化預案數(shù)據(jù)上報工作的函》（林保區(qū)便函〔2020〕14號），決定整體保留風景名勝區(qū)體系、范圍和名稱，把對風景名勝區(qū)資源特征和功能定位的深入體認落實在自然保護地整合優(yōu)化的行動指南中。

國家林草局的兩份文件明確在國家公園為主體的自然保護地體系中的對風景名勝區(qū)體系進行保留。風景名勝區(qū)體系、自然保護地體系及其與國土空間五級三類規(guī)劃體系的相互關系、管控內(nèi)容與方式等，將成為下一階段的研究重點。

本文在《丹霞山風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃》基礎上整理而成，該項目獲2019年度廣東省優(yōu)秀城市規(guī)劃設計一等獎。感謝項目組王磊、張翔、唐宏濤、何允全、譚國昭、劉立志、招暉、劉恩剛、林偉軍等領導和同事對于文章編寫的幫助。